Anahtar teslim götürü bedel sözleşmelerde iş kalemi fiyatının tespiti
Ali Polat
Kamu Sözleşmeleri Kanununun 24’üncü maddesi gereği iş ilavesi nedeniyle yapılacak olan iş artışı, aynı maddede yer alan ve açıklaması Yapım İşleri Genel Şartnamesinin 12.4’üncü maddesinde yapılan proje değişiklikleri nedeniyle iş artışı veya eksilişi, şartnamenin 23’üncü maddesi uyarınca yüklenici tarafından yapılan imalat değişikliklerinden dolayı iş eksilişi meydana gelmektedir. İş artışı, mukayeseli (iş artış-eksiliş) ve iş eksilişi olarak adlandırabileceğimiz bu hesaplarda yeni giren ve/veya çıkan iş kalemleri yer almaktadır Dolayısı ile bu iş kalemlerinin fiyatları, meydana gelen artış ve eksiliş bedellerin hesabı ile sözleşmeye yansıma oranı açısından önemlidir.
Yapım İşleri Genel Şartnamesinin 22’nci maddesinin birinci fıkrasına göre;
a- Şartnamenin 12’nci maddesinin 4’üncü fıkrasında belirtilen proje değişikliği şartlarının gerçekleştiği hallerde (işin tamamlanmasının fiilen imkansız olduğu hallerde, işin sözleşmede belirtilen niteliğine uygun bir şekilde tamamlanmasını sağlayacak şekilde proje değişikliğinin yapıldığı durum)
b- Şartnamenin 21’inci maddesine göre sözleşme kapsamında yaptırılacak ilave işlerde
c- İşin yürütülmesi aşamasında idarenin gerekli görerek yapılmasını istediği ve ihale dokümanında ve/veya teklif kapsamında fiyatı verilmemiş yeni iş kalemlerinin ve/veya iş gruplarının
bedelleri yüklenici ile birlikte tespit edilen yeni birim fiyatlar üzerinden yükleniciye ödenir. Maddenin birinci fıkrasında analizlerin, üçüncü fıkrasında ise rayiç yani fiyatların tespit metotları yer almaktadır.
Madde de “yeni fiyatlar” yerine “yeni birim fiyatlar” demesine bir anlam verilememektedir. Kanaatimizce, birim fiyat teklif sözleşmelerin etkisinde kalındığı ve/veya esas alındığı yönündedir.
Sözleşmede yer alamayan imalatın fiyatının tespiti
Konuya maddendeki sıralamanın tersine, önce rayiç (fiyat) sonra analiz açısından değerlendirmeyi uygun görüyoruz. Bunun iki nedeni vardır; mekanik ve elektrik tesisatı iş kalemlerinde analiz bulunmayıp rayiç üzerinden hareket edilmesi, ikinci olarak ise kaynakların verimli kullanılması için öncelikle analizde yer alan imalatın rayicinin belirlenmesi gerektiğidir.
a) Rayicin belirlenme yöntemi:
Maddenin üçüncü fıkrasına göre iş kalemi veya iş grubunun niteliğine uygun olarak, kaynakların verimli kullanılması gözetilerek;
“a) Varsa yüklenicinin teklifinin ekinde idareye verdiği teklif rayiçler.
b) İdarede veya diğer idarelerde mevcut rayiçler.
c) İhaleyi yapan idarenin daha önce gerçekleştirdiği ve ihale konusu işe benzer nitelikteki yapım işlerinin sözleşmelerinde ortaya çıkan fiyatlar.
ç) İdarece kabul edilmek şartıyla, ticaret ve/veya sanayi odasınca onaylanmış uygulama ayına ait yerel rayiçleri.”
yukarıdaki rayiçlerden biri, birkaçı veya tamamı uygulanabilir.
Metotları incelediğimizde (a) alt bendinin uygulanması, anahtar teslim götürü bedel sözleşmelerde ancak aşırı düşük teklif sorgulaması sonucu yüklenicinin açıklaması ekinde bulunan ve yaklaşık maliyetin % 80'lik bölümünü oluşturan iş kalemleri/gruplarına ilişkin vermiş olduğu rayiçler için uygulanabilir. Bunun dışında yürürlükte olan mevzuat açısından bu yöntem ile rayiç belirleme şansı bulunmamaktadır.
(c) alt bendinde “idarenin daha önce gerçekleştirdiği ve ihale konusu işe benzer nitelikteki yapım işlerinin sözleşmelerinde ortaya çıkan fiyatlar” denmektedir. Burada dikkat çeken nokta rayicin sözleşmelerde ortaya çıkması gerektiğidir. Anahtar teslim götürü bedel sözleşmelerde, aşırı düşük teklif sorgulaması dışında sözleşme ortaya çıkan bir rayiç bulunmamaktadır. Başka işlerde iş ilavesi veya mukayese çalışmalarında kullanılan rayiçler (fiyatlar) belirlenmiş olması o rayiçlerin (fiyatların) sözleşmesinde olduğu ve/veya çıktığı anlamına gelmeyeceğinden bizce ister istemez bu maddede kullanılamamaktadır.
Gereği kalan iki bendi incelediğimizde birincisi yani (b) bendi; “İdarede veya diğer idarelerde mevcut rayiçler” ki bunun kullanılması idare ve/veya idarelerin bu rayiçleri resmi olarak yayınlanmış olmaları gerekmektedir. Örneğin Çevre ve Şehircilik Bakanlığını Karayolları, Devlet Su İşleri, Milli Savunma Bakanlığı vb. idareler tespit edip kullandıkları birim fiyatları yayınlamaktadırlar. Yayınlanmayan, dolayısı ile ihale aşamasında teklif sahiplerinin bilgi sahibi olmadığı birim fiyatları kullanmak Türk Medeni Kanununun 2’nci maddesindeki dürüstlük ilkesine aykırıdır. Genel uygulamada rayiçlerin tespitinde, iş kalemi resmi olarak yayınlanmış listelerde bulunuyorsa listedeki rayicin (fiyatın) kullanılması yönündedir.
Son olarak (d) bendi genel olarak idare veya idarelerce yayınlanmış birim fiyat listelerinde yer almayan iş kalemlerinin fiyatlarının tespitinde kullanılmaktadır. Burada iki kriter bulunmaktadır: birincisi uygulama ayına ve yerel olması yani işin yapıldığı yerdeki ticaret ve/veya sanayi odasınca onaylanmış olması, ikincisi ise idarenin bunu kabul etmesidir. İkinci kriter özelde yükleniciler tarafından idareye sunulan ticaret ve/veya sanayi odasınca onaylanmış fiyatlar için geçerli olmaktadır.
Bu noktada özel fiyatları onaylayan ticaret ve/veya sanayi odasının görevlilerinin sorumluğuna da değinmek gerekir. Türk Ceza Kanununun 6’inci maddesi birinci fıkrası (c) bendinde kamu görevlisi deyimi;
“kamusal faaliyetin yürütülmesine atama veya seçilme yoluyla ya da herhangi bir surette sürekli, süreli veya geçici olarak katılan kişi,”
olarak ifade edilmiştir. Proforma faturayı ve/veya teklifi onaylayan, idare adına fiyat araştırması yaparak tespit ettiği fiyatları idareye bildiren, ticaret ve/veya sanayi odasının görevlileri de kamu görevlisi olmakta, bu nedenle de 4735 sayılı Kamu Sözleşmeleri Kanununun 28’inci maddesi ile 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununun 71’inci maddesine uyarınca cezai sorumluluğa sahiptirler.
Rayiç belirlemedeki en büyük sıkıntı, rayiçlerin kullanılması için analizlerin belirlenme yöntemlerini açıklayan ikinci fıkrada olduğu gibi yöntemlerden birisinin kullanılmasının öngörülmemiş olmasıdır. İdare her yönteme göre fiyat tespiti yapmak, bulunan fiyatları kıyaslamak ve kaynakların verimli kullanılmasını gözeterek en uygun, diğer deyişle en düşük rayici kullanmak zorundadır. Bu durum ister istemez idareleri, iç denetim veya dış denetimlerde zor durumda bırakmaktadır. Bina işlerinde geçerli olan ÇŞB Birim Fiyatlarında bulunan bir pozun rayicinin piyasada en daha yüksek olduğu tezi ve ispatı ile idarenin suçlanması, görevliler hakkında zimmet çıkartılması mümkündür.
b) Analizin belirlenme yöntemi:
Maddenin ikinci fıkrasına göre Yeni fiyatın tespitinde iş kalemi veya iş grubunun niteliğine göre;
“a) Yüklenicinin birim fiyatlarının/teklifinin tespitinde kullanarak teklifi ekinde idareye sunduğu ve yeni iş kalemi/grubu ile benzerlik gösteren iş kalemlerine/gruplarına ait analizlerle kıyaslanarak bulunacak analizler.
b) İdarede veya diğer idarelerde mevcut olan ve yeni iş kalemine/grubuna benzerlik gösteren analizlerle kıyaslanarak bulunacak analizler.
c) İhaleyi yapan idarenin daha önce gerçekleştirdiği ve ihale konusu işe benzer nitelikteki yapım işlerinin sözleşmelerinde ortaya çıkan iş kalemleri/gruplarına ait maliyet analizleriyle kıyaslanarak bulunacak analizler.
ç) Yeni iş kaleminin/grubunun yapılması sırasında tutulacak puantajla tespit edilecek malzeme miktarları, işçi ve makinelerin çalışma saatleri ile diğer tüm girdiler esas alınarak oluşturulacak analizler.”
yukarıdaki sıralamaya uyularak oluşturulan analizlerden biri kullanılır. Dikkat edilirse kullanılacak analizlerin belirlenmesinde, rayiçten farklı olarak bir sıralama verilmiştir.
Metotları incelediğimizde (a) alt bendinin uygulanması, anahtar teslim götürü bedel sözleşmelerde ancak aşırı düşük teklif sorgulaması sonucu yüklenicinin açıklaması ekinde bulunan ve yaklaşık maliyetin % 80'lik bölümünü oluşturan iş kalemleri/gruplarına ilişkin vermiş olduğu analiz için uygulanabilir. Bunun dışında yürürlükte olan mevzuat açısından, bu yöntem ile rayiçlerin kullanılacağı analizleri belirleme şansı bulunmamaktadır.
Yeni fiyatın belirlenmesinde kullanılan analizlerin neredeyse hepsi fıkranın ikinci sırada bulunan (b) alt bendinde yer alan yöntem ile yapılmaktadır.
Rayicin belirlenmesi ile ilgili (c) yöntemi için yaptığımız açıklama buradaki (c) alt bendinde yer alan yöntem içinde geçerlidir. Burada da dikkat çeken nokta analizin sözleşmelerde ortaya çıkması gerektiğidir. Anahtar teslim götürü bedel sözleşmelerde, aşırı düşük teklif sorgulaması dışında sözleşme ortaya çıkan bir analiz bulunmamaktadır. Başka işlerde iş ilavesi veya mukayese çalışmalarında kullanılan analizler belirlenmiş olması o analizlerin sözleşmesinde olduğu ve/veya çıktığı anlamına gelmeyeceğinden bizce ister istemez bu maddede kullanılamamaktadır.
Analiz belirlemede ki en dikkat çekici yöntem (ç) alt bendinde yer alan yöntemdir. Analizin belirlenmesinde imalatın yapımının tamamlanması gerekmektedir. Bu durumda sözleşme bedelinde meydana gelecek artışın KİŞK’in 24’üncü maddesinde belirtilen % 10 sınırının aşılıp aşılmadığı ve buna bağlı olarak sözleşmenin tasfiye edilip edilmeyeceği belli olmadan imalat yapılacaktır. İmalatın yapılması ve bu maddeye göre analiz belirlenmesi sonrasında sözleşme bedeline göre % 10’un üzerinde bir artış meydana gelirse idare kanun maddesini uygulamamış olacaktır. İmalata geçilmeden önce sözleşme bedelinde meydana gelecek artışın en azından global olarak belirlenmesi gerekmektedir. Kanaatimizce gerek mevzuat gerekse pratik açıdan bu yöntemin kullanılması uygun değildir.
Analiz kullanımı inşaat-mimari imalatlarda kullanılmakta ve ÇŞB veya diğer idarelerinde sadece inşaat-mimari imalatlarla ilgili analizleri bulunmaktadır. Dolayısı ile inşaat-mimari imalatların iş kalemlerinin yeni fiyatının belirlenmesinde 22’nci maddenin 2’nci ve 3’üncü fıkralarındaki yöntemler kullanılmaktadır. Mekanik ve elektrik tesisatına ait imalatlarda iş kalemlerine ait analizler bulunmayıp rayiçler üzerinde hareket edildiğinden yeni fiyatlar 22’nci maddenin 3’üncü fıkrasındaki yöntemler kullanılmaktadır
c) Hangi yılın ve/veya ayın fiyatı kullanılacak
Yeni fiyatın tespitinde hangi yıl ve/veya ayın esas alınacağı konusunda Kamu İhale Sözleşmeleri Kanununda gerekse Yapım İşleri Genel Şartnamesinde her hangi bir hüküm bulunmamaktadır. Ancak 27.06.2013 tarih 2013/5217 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı eki 4734 Sayılı Kamu İhale Kanununa Göre İhale Edilen Yapım İşlerinde Uygulanacak Fiyat Farkına İlişkin Esaslarının 6’ıncı maddesinin 8’inci fıkrasında;
“Sözleşmede birim fiyatı bulunmayan ve Yapım İşleri Genel Şartnamesine göre sözleşme yılı fiyatı tespit edilemeyen iş kalemi için yeni birim fiyat yapılması halinde, bu fiyat, uygulama ayının rayiçlerine ve şartlarına göre tespit edilir. Belirlenen bu yeni birim fiyat, uygulama ayı fiyat farkı katsayısına (Pn) bölünerek iş kaleminin sözleşme yılı birim fiyatı tespit edilir ve fiyat farkı hesabı bu fiyat esas alınarak yapılır”
Hükmü bulunmaktadır. Burada anlaşılır olmayan nokta, yeni birim fiyatın uygulama ayının rayiçlerine ve şartlarına göre tespit edileceğidir. Kanaatimizce burada bir önceki Fiyat Farkına İlişkin Esaslarının 7’nci maddesinin (h) fıkrasında belirtilen “hazırlandığı uygulama ayının rayiçlerine ve şartlarına göre tespit edileceği” benzer uygulama yapılmasının ifade edilmek istenmiştir.
Diğer türlü iş kaleminin yeni fiyatı bir kez değil, uygulandığı her ay için ayrı ayrı tespit edilmesi gerekmektedir. Bu ise gereksiz iş gücü ve zaman harcamak olacağı gibi her belirlemede anlaşma veya anlaşmazlık tutanağı düzenlenmesi, sözleşme bedeli artışı ve onayının yapılması ile buna bağlı olarak damga vergisi işlemlerinin yapılmasına neden olacaktır.
Yeni fiyatın belirlenmesi için uygulama ayının alınmasındaki ve uygulama ayı fiyat farkı katsayısına (Pn) bölünerek sözleşme fiyatının bölünmesindeki neden fiyat farkı verilecek olmasıdır. Sözleşme gereği her ne olursa olsun fiyat farkı verilemeyecek durumlarda tespit edilecek fiyatın uygulama ayı fiyat farkı katsayısına (Pn) bölünmesine gerek yoktur. Genelde fiyat farkının verilmemesi ön görülen işler bir yıldan az süreli işler olduğundan da yeni fiyat tespitleri sözleşme yılı içerisinde olmaktadır.
Fıkradaki hükme göre, sözleşmesinde birim fiyatı bulunmayan ve sözleşme yılı fiyatı tespit edilemeyen iş kalemlerinin yeni fiyatının tespitinde “hazırlandığı uygulama ayının rayiç ve şartlarına göre tespit yapılacaktır. Buradaki temel nokta iş kaleminin işin sözleşmesinde yani uygulama projesinde, mahal listesinde ve teknik şartnamesinde bulunup bulunmadığı ve sözleşme yılı için fiyatının tespit edilip edilemeyeceğidir.
Anahtar teslim götürü bedel sözleşmeye dayalı işlerde aşırı düşük sorgulaması dışında sözleşmede birim fiyat olmayacağı yukarıda ifade etmiştik. Ancak yukarıda belirtiğimiz temel nokta açısından sözleşmede yer alan, idare veya diğer idarelerce yayınlanan birim fiyat listesinde bulunan iş kalemlerinin fiyatının sözleşme yılı için tespit edilemeyeceği anlamına gelmemektedir.
Bu hüküm çerçevesinde dikkat edilmesi gereken öncelik ister iş ilavesi, ister proje değişikliği nedeniyle olsun fiyat tespiti yapılacak iş kaleminin sözleşme kapsamında yapılması belirtilen imalat/iş kalemleri içerisinde yer alıp almadığıdır. Sözleşme kapsamında yapılması belirtilen imalat/iş kaleminin fiyatı belirlenirken değerlendirme de öncelik iş kaleminin idare veya diğer idarelerce yayınlanan sözleşme yılına ait birim fiyat listesinde bulunup bulunmadığıdır. Bu listelerde yer alan iş kaleminin sözleşme yılı fiyatı doğrudan doğruya belirlenmiş olmaktadır.
Bu listelerde yer alamayan iş kalemleri için öncelikle iş kaleminin idare veya diğer idarelerce yayınlanan uygulama yılına ait birim fiyat listelerinde bulup bulunmadığının tespit edilmesi gereklidir. Bu listelerde yer alan iş kaleminin fiyat tespitinde Yapım İşleri Genel Şartnamesinin 22’nci maddesinin 3’üncü maddesi uygulanmaya başlanır. Bu listelerde yer almayan iş kalemi, özel fiyat statüsünde değerlendirilmesi zaruri olmaktadır.
Fiyat farkı katsayısı (Pn) uygulaması
Tespit edilecek fiyatın uygulama ayı fiyat farkı katsayısına (Pn) bölünmesi hükmünün uygulanmasında özel ve birim fiyat için iki ayrı yöntem kullanılmak zorundadır. Özel fiyatlarda uygulama ayı fiyat farkı katsayısına (Pn) bölünmesine ile sözleşme fiyatını belirlemek gerekmektedir.
Ancak fiyatı idare veya diğer idarelerce yayınlanan birim fiyat listelerinden tespit edilmiş iş kalemlerinde uygulama ayı fiyat farkı katsayısının (Pn) bulunmasında dikkat edilecek hususlar bulunmaktadır.
Tespit edilecek fiyatın uygulama ayı fiyat farkı katsayısına (Pn) bölünmesi hükmünün uygulanmasında idare veya diğer idarelerce yayınlanan birim fiyat listelerinin geçerlilik tarihine dikkat edilmesi gerekmektedir. Örneğin ÇŞB Birim Fiyat listelerinin geçerlilik tarihi 1 Ocak’da başlamaktadır. Geçerlilik tarihi ister istemez fiyat farkı katsayısını (Pn) ve dolayısı ile fiyat farkını etkileyen bir durumdur.
Bu durumu irdelediğimizde; iş kaleminin geçerlilik tarihindeki fiyatını, uygulama ayına getirip buradan da sözleşme fiyatının bulunması durumunda sözleşme fiyatı ve buna bağlı olarak ödenecek fiyat farkı bedelinin yükseldiği görülmüştür.
Sözleşme kapsamında yapılması belirtilen imalat/iş kaleminin idare veya diğer idarelerce yayınlanan sözleşme yılına ait birim fiyat listesinde yer alması durumunda her ne kadar fiyat farkı katsayından (Pn) bahsedilmese de irdeleme yaptığımızda benzer şekilde iş kaleminin geçerlilik tarihindeki fiyatını, ihale ayına getirilerek sözleşme fiyatını bulunması durumunda sözleşme fiyatı ve buna bağlı olarak ödenecek fiyat farkı bedelinin yükseldiği görülmektedir.
Her ne kadar Kamu İhale Sözleşmeleri Kanununun 4’üncü madde son paragrafında “tarafların, sözleşme hükümlerinin uygulanmasında eşit hak ve yükümlülüklere sahip” olduğu belirtilmekteyse de idarelerce uygulama ayının fiyatının sözleşme yılına uyarlanmasında fiyat farkı katsayının (Pn) hesaplanmasında direkt olarak uygulama ayı ile ihale ayı endeksleri kullanılmaktadır. Sözleşme yılı birim fiyat listelerindeki fiyatların alınmasında ise bunların güncellenerek ihale ayı yani reel sözleşme fiyatının tespiti yönünde bir çalışma olmamaktadır. Bu durum idare yani kamu açısından maddi bir olumsuzluk yaratmamakla birlikte yükleniciler açısından daha az fiyat farkı bedeli almalarına yol açmaktadır.
